Percepción del riesgo, garantías y tratamiento jurídico del accidente de trabajo en el sector de la construcción

Resumen

La presente tesis se ha articulado sobre tres partes fundamentales que vamos a describir brevemente En la primera parte hemos ubicado el modelo teórico del riesgo en el ámbito de la prestación laboral por cuenta ajena en relación, por un lado, con el contexto económico, social y laboral del sector en Aragón y en España, y con la siniestralidad en la construcción en estos mismos ámbitos, por otro. Respecto al análisis del concepto del riesgo, no sólo lo hemos planteado desde el punto de vista jurídico, sino también desde otro tipo de perspectivas lo cual nos va a presentar, como ya hemos señalado en varias ocasiones, que la visión predominante de este término viene determinada por el factor económico, jurídico y tecnológico; frente a otro tipo de enfoques que pueden aportar claves complementarias a la solución del problema y que dentro del contexto de nuestro estudio han aparecido como muy relevantes y a la vez poco desarrolladas y explotadas operativamente en el ámbito práctico de la prevención de riesgos laborales. Nos referimos a la intervención más activa que requiere todo lo que puede llegar a incidir en el cambio de pautas profesionales que varíen la percepción del riesgo en particular y la cultura de la prevención en general; así también nos referimos al fomento de políticas sociales y públicas y al modelo de incorporación al desarrollo estratégico de una organización de pautas que integren la prevención de riesgos laborales no sólo como un valor social dentro de la empresa sino como un elemento para el desarrollo empresarial. Por otro lado hemos analizado la inferencia del término respecto a la propia prevención de riesgos en el puesto de trabajo, lo cual nos ha llevado a hacer especial hincapié en analizar lo relacionado con el derecho regulativo y la prevención de riesgos, por tratarse de un elemento que nos ha permitido discernir el sentido y objeto del desarrollo normativo específico que en adelante hemos estudiado. Además hemos hecho especial hincapié en la relación, y contradicción, entre la protección social institucional y la protección empresarial que el riesgo laboral y su gobierno conlleva. De esta manera hemos dejado planteado el marco teórico que nos ha permitido analizar en adelante el papel y el alcance de las políticas públicas y sociales en esta materia y por tanto las condiciones particulares de análisis que van a centrar el análisis de la prevención de riesgos laborales en el ámbito del trabajo (desarrollo económico, la tecnología como elemento básico para la producción normativa o la flexibilidad en el modelo de relación laboral). En el segundo elemento de esta primera parte se ha analizado el contexto social, laboral y económico del sector de la construcción en la medida que este marco de referencia tiene una relación muy estrecha con el origen directo e indirecto de las situaciones de riesgo y de accidente de trabajo. En este sentido hemos visto como la construcción presenta una serie de características propias que condicionan este hecho por el modelo y las condiciones productivas, el sistema de relaciones industriales en buena medida basados en la subcontratación, o la débil vinculación temporal y profesional de los trabajadores con las empresas y viceversa. También aparecen como elementos determinantes la cualificación de los trabajadores, la alta presencia de trabajadores inmigrantes o la influencia de las fluctuaciones económicas en el propio desarrollo del sector. Junto a esto hemos profundizado con detalle en el análisis la siniestralidad en el sector en correlación con otros ámbitos productivos en Aragón, así como la causalidad de la misma, donde se ha observado que a pesar del descenso de la accidentalidad, los registros siguen estando en unas cotas muy altas, lo cual pone en evidencia que a pesar de la profusión normativa y administrativa, el impacto de estos elementos no tienen los resultados que cabría esperar. En la segunda parte del trabajo se ha analizado el contenido que conforma el marco jurídico para la prevención de riesgos laborales partiendo del origen y concepción de la norma y su correlación con el desarrollo económico y social por un lado, así como la evolución del modelo legislativo por otro. Así hemos observado como las normas primarias se han convertido en el modelo evolutivo del sistema jurídico de la prevención de riesgos laborales en particular; a esto ha que añadir que el deber de protección por parte del empresario y de la administración pública han marcado un sesgo muy particular en la configuración general del citado modelo. Este enfoque evolutivo es el que más nos ha interesado porque el modelo español, a pesar de sus singularidades, especialmente en el sector de la construcción, se ha desarrollado en la estela y con principios jurídicos paralelos a lo que desde la UE se iba dictando. Para ello hemos observado como el derecho internacional y en especial el proveniente de la Unión Europea partió de una óptica legislativa tendente al fomento del desarrollo económico, y que posteriormente evolucionó hasta una clara promoción e intervención muy activa en este tema desde el derecho social. La norma básica y referente es la Directiva Marco 89/391 CEE de 12 de Junio a partir de la que se desarrolló hasta 2002 un buen número de Directivas muchas de las cuales fueron traspuestas con mayor o menor literalidad a nuestro ordenamiento. Desde aquí se observa como a posteriori (desde 2002), la UE en este ámbito ha dejado de lado su papel intervencionista en el derecho social mediante la promulgación de Directivas de obligada transposición. Esto lo ha sustituido por el liderazgo de una labor promotora y divulgadora prevista a través del desarrollo de las sucesivos documentos con una vigencia de cuatro años, y que podemos denominar genéricamente en este momento como ¿Estrategias para la prevención de riesgos¿. Éstos, aunque llevan aparejados objetivos operativos de acción, carecen de un valor jurídico preeminente, y en muchas ocasiones el fin de los objetivos operativos citados se aleja de la necesidad de promulgar nuevas directivas o documentos ejecutivos vinculantes. Una vez visto el desarrollo jurídico internacional y europeo, hemos entrado a analizar en primera instancia el sistema normativo nacional general sobre seguridad y salud laboral, y posteriormente en el Capítulo 4, el específico en el sector de la construcción. Respecto al derecho interno se ha visto como la norma de referencia es la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales de 8 de Noviembre, la cual rompía por un lado con la inercia normativa llevada hasta la fecha y transponía la Directiva Marco 89/391; lo cual daba pie por un lado al cumplimiento previsto tanto por la Constitución Española, como al Estatuto de los Trabajadores por otro, y además marcaba las nuevas pautas para el desarrollo normativo posterior. Como en el caso del derecho internacional, nos ha interesado observar el modelo de injerencia positiva que la Ley 31/1995 y las posteriores que la desarrollaron, han tenido efectivamente en la actuación directa sobre la siniestralidad en primera instancia. En segunda instancia hemos visto, a través de determinadas elementos regulativos, muy significativos que la orientación general de estas normas ha incidido de manera destacada en la gestión de la prevención. En tercera instancia hemos analizado el papel de tutela y vigilancia de la administración pública de la gestión de la prevención, donde se ha descrito por un lado las funciones y competencias de las distintas administraciones y por otro las propias de los organismos específicos en materia de seguridad y salud laboral. Para finalizar con el apartado del marco jurídico general se ha dedicado un apartado importante a las responsabilidades (administrativa, social, penal, civil) en materia de prevención de riesgos laborales. Al respecto uno de los hechos más significativos, y que posteriormente en el análisis de las decisiones judiciales nos ha llamado la atención, es la ampliación del tradicional arco de sujetos de responsabilidad, que además de al empresario, también va a afectar a figuras como los directores facultativos o los coordinadores de seguridad. Como continuación en el análisis de contenido en el Capítulo 4 nos hemos centrado en hablar sobre el marco específico en materia de seguridad y salud en el sector de la construcción. Aquí hemos visto como el sector desde el principio, dada su singularidad y sobre todo su siniestralidad, suscitó una especial atención jurídica que le ha hecho llevar una trayectoria muy particular y propia en este ámbito. Este desarrollo específico ha contado con una serie de elementos singulares entre los que destaca la regulación de la subcontratación; o también la redefinición de los agentes y perfiles profesionales que intervienen en una obra de construcción desde la óptica preeminente de la prevención de riesgos. A todo esto hay que añadirle la presencia y efectividad de la negociación colectiva a través del Convenio General de la Construcción, que ha supuesto un especial instrumento para la dinamización de la prevención en general, y para la introducción de una serie de herramientas específicas en particular, que han supuesto en muchos casos un revulsivo muy importante e inédito en este ámbito. Como colofón de la segunda parte, en el Capítulo 5 nos hemos ocupado de uno de los puntos que consideramos más importante en el impulso verdadero de la prevención de riesgos laborales que se refiere al papel de las políticas públicas y sociales en la medida que apoyan el desarrollo de lo que hemos denominado ¿cultura de la prevención¿ en general. En este sentido aparte de reflexionar sobre la mencionada tarea de las políticas públicas y sociales, hemos definido algunos elementos clave de la cultura organizativa y la citada cultura de la prevención como un elemento estratégico clave en la gestión de la seguridad en la empresa, en la introducción de valores profesionales clave que redunden en la minoración de la accidentalidad, en el confort laboral y en la salud de los trabajadores. En este sentido nos hemos fijado en varios instrumentos específicos significativos que potencian la mencionada cultura de la prevención en el sector de la construcción. Dentro de ellos hemos dedicado un importante apartado a la formación en prevención de riesgos laborales en el sector, que en los últimos años se ha convertido en una de las herramientas más destacadas e incidentes y de las que más atención ha acaparado tanto en los textos legislativos. Esto ha venido determinado por la exigencia de su desarrollo, como también por la repercusión que ha tenido en la implicación real tanto de empresas como trabajadores. Además de esto hemos hecho especial hincapié en dos instrumentos clave en la promoción positiva de la prevención de riesgos en el sector de la construcción y que son la Fundación Laboral de la Construcción y la Tarjeta Profesional de la Construcción. Elementos creados por el Convenio General del Sector de la Construcción, que se han convertido en singulares puntos de referencia en la promoción y desarrollo de la prevención de riesgos laborales en el sector. En la tercera parte de este trabajo se ha plasmado el resultado de la investigación cualitativa, , consta de dos partes claramente diferenciadas: Por un lado en el Capítulo 6 hemos analizado el reflejo jurisprudencial específico en la siniestralidad donde hemos analizado los elementos más controvertidos relacionados con la responsabilidad (recargo de prestaciones, daños y perjuicios), centrándonos de una manera muy singular en aquellas sentencias en las que las condenas por delitos contra los derechos de los trabajadores relacionados con la prevención de riesgos, a perfiles profesionales distintos al del empresario promotor o el constructor, a lo cual hemos acompañado el análisis de alguna sentencia relacionada con el despido disciplinario del trabajador por incumplimiento de las normas de seguridad y salud laboral. Finalmente en el Capítulo 7 se ha descrito la investigación correspondiente a la percepción subjetiva sobre la praxis del actual modelo de prevención de riesgos en el sector de la construcción, y que hemos llevado a cabo mediante entrevistas individuales semi estructuradas y también de grupos de discusión. Buena parte del diseño de esta investigación ha partido de los indicadores que tanto el análisis teórico del tema como el de las fuentes secundarias nos iba presentando. Pero también debemos de decir que la priorización de unos indicadores sobre otros ha ido variando en la medida que la investigación cualitativa avanzaba. De la misma manera muchas de las pautas y centros de interés que hemos desarrollado tanto en la parte teórica como en el análisis de fuentes secundarias se han focalizado y reubicado en función del análisis sucesivo de resultados que esta investigación cualitativa nos iba ofreciendo, lo cual nos ha permitido indagar sobre determinados elementos causales, lagunas formales y jurídicas, instrumentos de gestión formal de la administración sin una clara vinculación real en la propia prevención, el papel preventivo de los distintos agentes que forman parte del desarrollo de una obra de construcción, la consideración y valor de la formación como instrumento para la prevención, el nivel de comprensión de la propia norma o la confianza y afección de los entrevistados con el sistema judicial y la tutela institucional. Los bloques temáticos resultantes de las entrevistas y grupos de discusión han girado alrededor de cuatro ejes que han sido en primer lugar el correspondiente al análisis del contexto económico donde hemos visto como la consideración de las fluctuaciones de la preeminencia del sector en la economía y el singular modelo productivo de la construcción aparecen como elementos relevantes causales en la siniestralidad. Desde el punto de vista del contexto sociolaboral la temporalidad en la contratación y la flexibilidad en la prestación laboral, así como la edad de los trabajadores y la masiva incorporación de los trabajadores inmigrantes en la época de mayor desarrollo del sector, son considerados también como elementos nucleares en la prevención de riesgos y sus consecuencias. El segundo eje ha girado sobre la percepción del marco jurídico la organización de la norma donde la percepción tanto del marco jurídico general como del específico del sector de la construcción parte del reconocimiento del avance e influencia que este ha supuesto en la prevención y en los accidentes; pero por otro lado se observa que dada su complejidad y la falta de acercamiento de la norma sobre todo al ámbito de la pequeña empresa, un alejamiento tanto por parte de los empresarios como de los trabajadores de la norma que en muchos casos la observan como una obligación formal e incluso un impedimento. En esta misma línea se ha puesto también de manifiesto la percepción de los órganos jurisdiccionales en general, y en particular se ha analizado la cada uno de los ámbitos concretos (responsabilidad administrativa y de seguridad social, y jurisdicción penal y contencioso administrativa). Para finalizar hemos abordado el análisis de la valoración sobre la organización de la prevención desglosada en los sistemas de prevención específicos del sector de la construcción, los instrumentos preventivos y finalmente los agentes profesionales propios del sector. Sin duda este último punto se ha presentado como el más singular y controvertido dado el particular papel de los coordinadores de seguridad y los trabajadores designados como recursos preventivos. En el tercer eje nos hemos centrado en las políticas sociales de promoción de la prevención donde ha aparecido de manera muy destacada el papel de la formación como una herramienta muy reconocida para el conocimiento y la toma de conciencia, aunque también aparece con cierta rémora por ser un elemento de certificación obligatoria. El cuarto eje se ha basado en la cultura de la prevención y la percepción del riesgo donde nos encontramos con el reconocimiento generalizado sobre la cultura organizativa y el liderazgo del empresario como un de los factores más importantes para el desarrollo de la cultura preventiva frente a la externalización de la gestión preventiva que resulta desde este punto de vista absolutamente ineficiente.