El régimen jurídico de las aguas de transiciónun punto de encuentro entre la legislación de aguas y la de costas

Resumen

La Directiva marco de aguas incorpora un concepto de gran relevancia al Derecho español: las aguas de transición. Estas aguas constituyen un punto de encuentro entre el mar y la tierra señalando lo que comúnmente se conoce como ¿humedales costeros¿, ¿interfaz marítimo-terrestre¿ o ¿interfaz de agua dulce y agua salada¿. En ellas confluyen elementos jurídicos, económicos, sociológicos, geográficos, geológicos, ecológicos, físicos, técnicos, etcétera, lo que las convierten en uno de los espacios más difíciles de regular desde la perspectiva del Derecho público en general, y del Derecho ambiental, en particular. A pesar de ser uno de los centros biológicos más importantes del planeta, las aguas de transición han sido devastadas durante siglos. Se calcula que hasta el 60% de los humedales costeros españoles desaparecieron a causa del impulso que dieron diferentes políticas públicas. La falsa creencia de que sus ecosistemas resultaban zonas insalubres fomentó su desecación para conseguir de una rentabilidad económica a corto plazo de los terrenos desecados. Otros factores, como el cambio en las costumbres humanas y la eclosión de la civilización del ocio como fenómeno de masas, han contribuido a esta pérdida, intensificando los impactos, presiones y usos antropogénicos (crecimiento de la población, usos turísticos, agrícolas, industriales, de transporte, pesqueros, desarrollo urbanístico y otros) que alteran el equilibrio físico de estas aguas. Afortunadamente, con el paso de los años, se ha adquirido una ¿nueva conciencia ambiental¿ que ha reforzado la protección de estos ecosistemas, esenciales para la conservación de la vida. La nueva perspectiva ha transcendido a normas y sectores del Ordenamiento ambiental. Sin embargo, la proliferación de conceptos jurídicos indeterminados en torno a las aguas de transición (deslinde de la dinámica litoral, caudal ecológico, evaluación de riesgos naturales, buen estado ecológico de las aguas¿) ha dificultado su ordenación. Esta indefinición de conceptos debe ser resuelta por y desde el conocimiento, en términos científicos y técnicos, pero también jurídicos, integrando dicho conocimiento en las normas con el fin de dotar de mayor seguridad y estabilidad al sistema normativo por el que se rigen. Aunque hoy en día existe un margen amplio de incertidumbre sobre aspectos centrales de las aguas de transición, el avance de la técnica a través del empleo, por ejemplo, de satélites georreferenciados o de estudios oceanográficos, debe tener un impacto positivo en las referencias legales, demasiado ambiguas, que planean sobre el régimen jurídico de estas aguas. La búsqueda del equilibrio, técnico y jurídico, es, por tanto, una de las ideas fuerza de este trabajo, pero debe ponerse en relación con otros aspectos conceptuales, históricos, técnicos, normativos y jurisprudenciales. En este sentido, el régimen de las aguas de transición no puede ser considerado aisladamente ni está contenido en un código de normas al uso (como si se tratase de una categoría jurídica independiente del Ordenamiento) sino que, de forma transversal, se integra en políticas públicas como la gestión del agua, la gestión integrada de zonas costeras, la protección del patrimonio natural y de la biodiversidad, la protección del medio marino, la regulación de puertos, la política de prevención frente al cambio climático, la pesca, la ordenación del territorio, el urbanismo, la regulación de vertidos, la energía, la regulación de infraestructuras y obra pública, etcétera. Las aguas de transición actúan como zona de integración del dominio público hidráulico con el dominio público marítimo-terrestre y suponen un lugar de concurrencia competencial entre Administraciones públicas. Por eso, es necesario atender a la interrelación que se produce entre dos sectores, fundamentalmente: el Derecho de aguas y el Derecho de costas. La intervención pública en dichos ámbitos normativos resulta muy compleja, demandando una fuerte presencia de las potestades administrativas (reglamentarias, planificadoras, concesionales, autorizatorias, expropiatorias, sancionadoras, organizadoras, de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes, etc.) con el fin de proteger los múltiples y variados intereses generales que se concentran en este espacio. La pertenencia de las aguas de transición al dominio público marítimo-terrestre hace que la legislación de costas sea un importante vector de ordenación. La desnaturalización de grandes pertenencias demaniales ha propiciado la ¿privatización¿ de superficies costeras que, situadas en la ribera del mar, han sido sustraídas al disfrute de la colectividad amenazando la protección ambiental de los humedales costeros. El origen de esta intensa problemática nos sitúa en la legislación histórica, así como en el régimen actual de la Ley de Costas de 1988 y la nueva Ley de Protección y Uso sostenible del litoral que reforma de forma sustancial a esta última. Por otro lado, la gestión del agua se basa en principios rectores (unidad de la cuenca hidrográfica, de los sistemas hidráulicos y del ciclo hidrológico; unidad de gestión; tratamiento integral del recurso; desconcentración; descentralización; coordinación; eficacia y participación de los usuarios; compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza) de los que se desprenden consecuencias muy relevantes. Las premisas metodológicas que incorpora la Directiva marco de aguas han obligado a adaptar nuevos instrumentos de gestión del agua en España como la demarcación hidrográfica con el fin de alcanzar una gestión integrada de todas las masas de agua que asegure su calidad ambiental. Estos cambios, sin embargo, no han sido asumidos con ¿naturalidad¿ por nuestro Derecho, en parte por las deficiencias técnicas que incorpora la norma europea, pero sobre todo, debido a los problemas un tanto ¿endémicos¿ que soporta nuestra regulación, como la escasez e irregularidad del recurso, la gravidez de intereses regionales, la fuerte descentralización en materia ambiental que multiplica el número de normas y Administraciones que se proyectan sobre este espacio¿ En este sentido, una interpretación ¿interesada¿ de los postulados comunitarios puede desvirtuar principios rectores del Derecho de aguas. Las aguas de transición forman un ámbito de integración de competencias que, contrariamente a lo que la sociedad demanda, se rige en muchas ocasiones de acuerdo a intereses sectoriales y regionales antes que ambientales. Además, cada normativa introduce su propia metodología e instrumentos técnicos y de planificación estableciendo una diferente relación de usos y objetivos con base a una ¿interdependencia¿ o ¿jerarquía¿ que no siempre está clara. En esta dimensión, el Derecho debe relacionarse con los procesos sociales en los que se inserta. Así, la puesta en valor del litoral está relacionada con los conflictos de uso que presenta su gestión y la racionalización de los métodos y procedimientos que permiten a la Administración gestionar estos espacios, muy significativamente en lo que al reparto de competencias se refiere. Pero el estudio de estas aguas no se puede limitar a ordenar los aspectos competenciales, sino que debe ir dirigido a alcanzar nuevas propuestas normativas. La protección de las aguas de transición sólo puede establecerse mediante el reconocimiento de los problemas y amenazas que pesan sobre ellas y la necesidad de planificar en un horizonte estratégico a medio y largo plazo que tenga en cuenta la interacción de la tierra con el mar. En este sentido, la Unión Europea viene apostando por una integración y coordinación entre instrumentos normativos que operan en la costa así como en establecer una mejor coordinación entre el Derecho y la Ciencia que ayude a resolver los conflictos administrativos que se generan en este espacio. De este lado, se están desarrollando ambiciosas políticas que, en el marco de aplicación de las aguas de transición (Directiva marco de aguas, Directiva marco de estrategia marina, propuesta de Directiva de Gestión Integrada de Zonas Costeras...) están llamadas a interrelacionarse en un futuro configurando una gestión integrada de gestiones integradas. Sin embargo, veremos cómo esta integración de políticas se resiente al comprobar las dificultades de orden técnico que existen para ser traspuestas a la realidad natural y administrativa de los Estados miembros ya que éstos cuentan, como en el caso de España en materia de aguas, con estructuras internas que arrastran problemas y realidades específicos y complejos, más allá de los elogiables objetivos ambientales que persiguen los instrumentos comunitarios. En este orden de cosas, el trabajo intenta dar respuesta a una serie de problemas técnicos y organizativos que afectan al régimen de las aguas de transición: quién, cuándo, cómo, por qué, debe encargarse de la tutela de estas aguas, partiendo de conceptos centrales como el de ¿Administración unitaria del agua¿ y cuáles son las modalidades técnicas para concretar esta noción; cómo se debe procedimentalizar la relación ¿aprovechamientos-usos ecológicos¿ del agua en los procesos de captación de caudales; o cuáles son las consecuencias de una deficiente actuación de los poderes públicos (por ejemplo, mediante la construcción de puertos, espigones, embalses, presas, paseos marítimos... o un deficiente ejercicio de sus potestades administrativas) planteando la responsabilidad pública en que puede incurrir la Administración por la interrupción de las dinámicas naturales en la costa, teniendo en cuenta el futuro escenario de cambio climático. La ardua problemática sobre usos y aprovechamientos genera muchas de las disputas sobre el equilibrio regional y económico en España. La riqueza y fragilidad de la desembocadura de los ríos, su dependencia científico-técnica y su material designación como uno de los centros de regulación del moderno Derecho ambiental, justifica nuestro esfuerzo por sistematizar la prolija ordenación de estas aguas, carente en ocasiones de la debida previsibilidad y seguridad, incluso para el propio operador jurídico. Por lo demás, este estudio se impregna de una necesaria visión multidisciplinar de la gestión de cuencas y zonas costeras con la finalidad de integrar diferentes ramas del conocimiento, dentro de las limitaciones propias de un jurista, tratando de aportar un enfoque hasta cierto punto original de la siempre difícil ponderación entre ¿equilibrio ecológico-humano¿. ENGLISH RESUME The Water Framework Directive incorporates a concept of great relevance to Spanish law; transitional waters. These waters constitute a meeting point between the sea and the land, indicating what is commonly known as "coastal wetlands", the "sea-land interface" or the "freshwater and saltwater interface." Legal, economic, sociological, geographical, geological, ecological, physical, technical, etc. elements converge in them, making them one of the most difficult spaces to regulate from the perspective of public law in general, and environmental law in particular. Despite being one of the most important biological centres of the planet, transitional waters have been devastated for centuries. It is estimated that up to 60% of Spanish coastal wetlands disappeared because of the momentum generated by various public policies. The false belief that their ecosystems were unhealthy areas promoted their draining to obtain short-term profitability of the drained land. Other factors, such as changes in human customs and the emergence of the leisure civilization as a mass phenomenon, have contributed to this loss, intensifying anthropogenic uses, pressures and impacts (population growth, use for tourism, agriculture, industry, transport, fisheries, urban development etc.) that alter the physical equilibrium of these waters. Fortunately, over the years, a "new environmental awareness" has arisen that has strengthened the protection of these ecosystems, essential for the conservation of life. The new perspective has extended to sectors and standards of environmental regulation. As a leading exponent of this idea, the Water Framework Directive has attached great environmental importance to river mouths. However, a proliferation of indeterminate legal concepts with regard to transitional waters (demarcation of coastal dynamics, ecological flow, evaluation of natural hazards, good ecological state of water etc.) has hindered their regulation. This lack of definition of concepts must be resolved by and from knowledge, in scientific and technical and also legal terms, integrating this knowledge into the rules in order to provide greater security and stability to the regulatory system by which they are governed. Although today there is a broad area of uncertainty about key aspects of transitional waters, the advance of technology through the use, for example, of geo-referenced satellites or of oceanographic studies, should have a positive impact on the overly ambiguous legal references that encumber the legal status of these waters. Striving for technical and legal equilibrium is therefore one of the key ideas of this paper, but this must be linked with other conceptual, historical, technical and regulatory aspects and case law. Indeed, the regulating of transitional waters cannot be considered in isolation, and nor is it contained in a code of rules for use (as if it were a legal category separate from the general law) but rather, transversally, it is integrated in public policies such as water management, integrated coastal area management, the protection of natural heritage and of biodiversity, marine environment protection, the regulation of ports, preventative policies addressing climate change, fisheries, zoning, town planning, the regulation of discharges, energy, the regulation of infrastructure and public works, etc. Transitional waters act as an area of integration of public water with the maritime-terrestrial public domain and are a place of competition of powers between public authorities. It is therefore necessary to address the interplay that occurs between two sectors, chiefly the Law of Rivers and the Law of Coasts. Public intervention in these policy areas is very complex, demanding a strong presence of the administrative powers (regulatory, planning, concession, licensing, expropriations, sanctioning, organizing, research, survey and ex officio recovery of assets thereof, etc.) in order to protect the many and varied general interests that are concentrated in this space. The fact that transitional waters belong to the maritime-terrestrial public domain makes the law of coasts an important vector for zoning. The de-naturalising of large public domain areas has led to the "privatization" of coastal areas, located on the sea shore, whose enjoyment by the community has been taken away, threatening environmental protection of coastal wetlands. The origin of this difficult problem can be found in legislation in the past, as well as in the current regime of the Law of Coasts of 1988 and the new Law on Protection and Sustainable Use of the coastline that substantially reforms the latter. Moreover, water management is based on guiding principles (unity of the watershed, of hydraulic systems and of the hydrological cycle; unity of management; comprehensive treatment of the resource; devolution, decentralization; coordination; efficiency and user participation; compatibility of public water management with land use planning; environmental protection and conservation and restoration of nature) from which very significant consequences follow. The methodological premises incorporated by the Water Framework Directive have required adaptation of new tools for water management in Spain such as hydrographical demarcation, in order to achieve integrated management of all water bodies to ensure environmental quality. These changes, however, have not been taken on "naturally" by Spanish law, partly because of technical defects within the European legislation, but especially because of the somewhat "endemic" problems that Spanish legislation has to deal with, such as resource scarcity and irregularity, preponderance of regional interests, the strong decentralization on environmental issues that multiplies the number of standards and authorities that are projected onto this space, etc. In this connection, an "interested" interpretation of EU principles can distort the guiding principles of the Law of Rivers. Transitional waters form an area of integration of competencies that, contrary to what society demands, are often governed according to sectoral and regional interests rather than environmental concerns. In addition, each rule introduces its own methodology and technical and planning tools, establishing a different relationship of uses and objectives are based on an "interdependence" or "hierarchy" that is not always clear. In this dimension, the law must connect with the social processes in which it is inserted. Thus, the enhanced value of the coast is linked to conflicts of use due to its management and the rationalization of the methods and procedures that enable the authorities to manage these spaces, and very significantly with regard to the division of powers. But the study of these waters cannot be limited to regulation of the jurisdictional issues, but rather it must be aimed at achieving new policy proposals. The protection of transitional waters can only be achieved by recognizing the problems and threats to them and the need to plan on a medium to long term strategic basis that takes into account the interaction of the land with the sea. In this regard, the European Union is committed to an integration and coordination of policy instruments affecting the coast as well as the establishing of better coordination between law and science to help resolve administrative conflicts generated in this space. From this perspective, ambitious policies are being developed that, within the transitional waters application framework (Water Framework Directive, Marine Strategy Framework Directive, proposed Directive on Integrated Coastal Management, etc.) will be required to interact in the future through the establishing of an integrated management of integrated efforts. However, we will see how this integration of policies suffers given the technical difficulties that exist in the transposition thereof to the natural and administrative situation in the Member States given that these have, as in the case of Spain in water matters, internal structures that bring with them specific and complex problems and realities, which go beyond the laudable environmental objectives pursued by the Community instruments. In this vein, the paper attempts to provide responses to a series of technical and organizational issues that affect the transitional water regime: who should ensure the protection of these waters and when, how and why, based on central concepts such as ¿unitary water management¿ and what are the technical methods for realizing this notion; how to establish procedures in relation to the ¿ecological uses-exploitation¿ relation of the water in the flow catchment processes; or what are the consequences of a poor performance of public authorities (for example, through the construction of ports, jetties, dams, reservoirs, boardwalks etc., or a poor exercise of their administrative powers) identifying the public liability which may be incurred by the authorities due to the interruption of the natural dynamics on the coast, taking into account the future climate change scenario. The thorny problem with regard to use and exploitation causes many of the disputes in relation to the regional and economic equilibrium in Spain. The richness and fragility of river mouths, the scientific-technical dependence thereof and the material designation thereof as one of the centres of regulation of modern environmental law, justifies our efforts to systematize the management of these waters, where there is at times a lack of due predictability and security, even for the legal operators themselves. Moreover, this study is impregnated with a necessarily multidisciplinary approach to the management of watersheds and coastal areas in order to integrate different branches of knowledge, taking into account a lawyer¿s pertinent limitations, in an attempt to provide a - to some extent original - focus on the always difficult weighting of the "eco-human equilibrium".